تحوّلات مفهوم التوازن في الميزانية

[et_pb_section admin_label=”section” fullwidth=”off” specialty=”on”][et_pb_column type=”3_4″ specialty_columns=”3″][et_pb_row_inner admin_label=”row_inner”][et_pb_column_inner type=”4_4″ saved_specialty_column_type=”3_4″][et_pb_text admin_label=”النص”]

بقلم: حمزة عمر

في قصيدته “أعراس وحفلات” التي كتبها سنة 1832، تحدّث فيكتور هيغو عن الميزانيّة بوصفها “وحشا ضخما” لكي يؤكّد عبر هذه العبارة الاهتمام الذي حظي به مفهوم الميزانيّة عموما وميزانية الدولة خصوصا في هذه الفترة التي تزامنت مع وضع المبادئ الكلاسيكية للميزانيّة التي أقرّتها جميعا نصوص من عهد استعادة آل بوربون في فرنسا للعرش (1814-1830) باستثناء مبدأ الوحدة الذي أقرّه أمر 31 ماي 1862. وتزامن ظهور هذه المبادئ مع ترسّخ النظام البرلماني في فرنسا وظلّ مداها مرتبطا بالدور الذي يلعبه البرلمان في وضع الميزانية ذلك أنّه ليس لها من أساس سوى إتاحة الإمكانية لممثّلي الشعب والمواطنين من متابعة كيفيّة استعمال محصول الضرائب [1] وبذلك فإنّ هذه المبادئ هي حصيلة لمبدأ رضا الشعب بالضرائب الذي أقرّه الفصل 16 من الإعلان الفرنسي لحقوق الإنسان والمواطن لسنة 1789 والذي لا يعتبر مبدأ من مبادئ الميزانيّة بالمعنى الدقيق بقدر ما يعتبر الأساس الذي يقوم عليه كلّ قانون المالية العمومية[2] بما أنّ هذا المبدأ يعني خصوصا أنّه يمكن لممثلي الشعب مراقبة استعمال الموارد العمومية المتكوّنة أساسا من الضرائب.

ويمكن تعريف مبادئ الميزانية بوصفها القواعد التي تحكم إعداد وتقديم الميزانية.  والمبادئ الكلاسيكيّة هي:

–          مبدأ السنوية: ويعني أنّ الترخيص الصادر من البرلمان للقبض والصرف لا يسري إلا لمدّة سنة واحدة.

–          مبدأ الوحدة: ويعني أنّ جميع الموارد والنفقات يجب أن تتضمّنها وثيقة واحدة.

–          مبدأ التخصيص: ويعني أنّه يجب أن تتّجه المداخيل إلى مصاريف معيّنة.

–          مبدأ الشموليّة: ويعني أنّ جميع المداخيل توجّه لمواجهة جميع المصاريف.

ولم يذهب عدد من الفقهاء إلى اعتبار التوازن في الميزانية أحد هذه المبادئ. ولكنّه ما فتئ يثبت جدارته بأن يكون كذلك. ويتّجه الرجوع إلى التاريخ لمعرفة التحوّلات التي شهدها مفهوم التوازن.

التصوّر التقليدي للتوازن في الميزانيّة

في القرن التاسع عشر، كان التصوّر الطاغي لمفهوم التوازن هو ذلك الذي يجعل منه توازنا حسابيا تتساوى بموجبه المداخيل والمصاريف. ويرتبط التوازن بذلك بمبدأ الوحدة إذ أنّ أحد أهمّ تبريرات هذا المبدأ هو تمكين ممثّلي الشعب بأسهل قدر ممكن من معرفة ما إذا كانت الميزانية متوازنة أم لا، وهو ما اعتبر بمثابة القاعدة الذهبية للمالية العمومية التي كانت تتوافق مع الدور الذي تلعبه الدولة في الميدان الاقتصادي، ذلك أنّ حياد الدولة في هذا المجال كان يتجسّم من خلال توازن لا تعرف بموجبه الميزانية لا فائضا ولا عجزا، وهو ما يمنح ضمانتين لليبراليين[3] إذ أنّ العجز في الميزانية يعني أنّ هناك سوء تصرّف في المالية العمومية، أمّا الفائض فيعني أنّ حجم الضرائب المفروضة على المواطنين أكثر ممّا ينبغي.

وبذلك، كان تصوّر مفهوم التوازن مشابها للمعنى الأرسطي للفضيلة (الوسط بين تطرّفين مذمومين). ولكنّ الواقع كان يثبت أنّ هذا التوازن مصطنع في أغلب الأحيان. فبين عامي 1816 و1929 تمّت المصادقة على 124 ميزانية في فرنسا، 66 فقط منها (أي حوالي النصف) كانت متوازنة وحتّى الميزانيات التي قدّمت على أنّها متوازنة، لم يكن أغلبها كذلك. فقد بيّنت المصادقة على قوانين غلق الميزانيّة في أحيان عديدة أنّ التوقّعات كانت خاطئة تماما وأنّ الميزانية شهدت خلال تنفيذها عجزا. وفي أحيان أخرى، تمّ التمويه على وجود العجز خاصة من خلال المصادقة على جزء هام من النفقات في ميزانيات استثنائية وجّهت على سبيل المثال لتمويل الحروب، وبذلك كانت خرقا لمبدأ الوحدة في الميزانية إذ أنّ هذه الميزانيات الاستثنائية مثلّت تصدّعا لموارد ونفقات مختلف مصالح الدولة عبر تقسيمها إلى مجموعتين أو أكثر في ميزانيات مختلفة وتسميات مختلفة دون أن يتم الربط بين مجاميع الموارد والنفقات عبر أيّ خلاصة[4].

من التوازن الحسابي إلى التوازن الاقتصادي

في الفترة التي تلت الحرب العالميّة الثانية، عرف مبدأ التوازن في الميزانيّة تغييرا جذريّا. فلمجابهة الآثار المدمّرة للحرب ، ولإنعاش الاقتصاد، سادت أفكار رجل الاقتصاد الأنجليزي جون مينارد كينز (1883-1946) الذي كان دعا الدول إلى التدخّل في الاقتصاد خصوصا عبر سياسة الأشغال الكبرى، وهذا ما كان يتطلّب زيادة هامة في نفقات الدولة دون “مقابل” على المدى القصير في انتظار فترة لاحقة من الازدهار. وبذلك كان تجاوز عقبة التوازن في الميزانية (بالمعنى التقليدي للكلمة) يعزّز تنامي العجز ويزيد في حجم الميزانية وينمّي في المقابل دور الدولة[5].  وفي الواقع، كان يبدو أنّ التوازن في الاقتصاد أهمّ بكثير من التوازن في الميزانيّة الذي لم يعد البحث عنه شاغل الدولة الأساسي بما أنّ الحكومات كانت تطوّع خياراتها المالية لضرورات وفرص المرحلة[6].

وقد تمّ الأخذ بهذه الرؤية لمفهوم التوازن في جلّ الدول الغربية. وعلى سبيل المثال، أقصى المرسوم الأساسي الفرنسي لسنة 1959 المفهوم التقليدي للتوازن لينصّ في فصله الأوّل “تحدد قوانين المالية طبيعة ومقدار وتخصيص موارد ونفقات الدولة مع أخذ التوازن الاقتصادي والمالي بعين الاعتبار”. ونجد نفس العبارة (التوازن الاقتصادي والمالي) في الفصل الأوّل من القانون الأساسي للميزانية بتونس لسنة 1967. كما أنّ مفهوم التوازن الاقتصادي ورد كذلك في الفصلين 24 و25 من نفس القانون. إذ ينصّ الفصل 24 على انّه ”  يتم ضبط تقديرات الموارد من قبل وزير المالية حسب أصناف المداخيل وذلك في إطار التوازن الاقتصادي للسنة المعنية…” وينصّ الفصل 25 على أنّ مشروع قانون المالية يكون مرفقا بـ”  تقرير حول ميزانية الدولة في إطار التوازن الاقتصادي والمالي العام”.

وقد طغى هذا التصوّر للتوازن الاقتصادي طوال هذه الفترة. ورغم أنّ المجلس الدستوري الفرنسي ألغى في قرار 24 ديسمبر 1979 قانون الميزانية لسنة 1980 نظرا لأنّ الجمعيّة الوطنية لم تصادق على الفصل المتعلّق بالتوازن قبل النظر في الجزء الثاني من مشروع القانون، فإن التثبّت من التوازن كان مجرّد إجراء شكليّ، بما أنّ الأهميّة كانت تعطى للتوازن الماكرو-اقتصادي الشامل لا فقط التساوي بين الموارد والنفقات[7]. فلم يعد تقدير وجود التوازن يتعلّق بالميزانية بقدر ما كان يتعلّق بتقدير السياق الاقتصادي لمعرفة ما إذا ما تمّ بلوغ التوظيف الكامل (plein emploi) من عدمه.

مفهوم التوازن في الميزانية بعد ماستريخت

ولكنّ التصوّر الاقتصادي للتوازن وصل إلى طريق مسدود. إذ أنّه لا يمكن لحكومة أن تصرف من زيادات مفترضة في المداخيل إلا إذا كانت الإبطاءات الدوريّة للاقتصاد مشفوعة بنموّ بالغ. أمّا إذا كانت الصعوبات الاقتصاديّة هيكليّة، بمعنى أنّها متواصلة طوال الدورة، فسيكون العجز في الميزانية هيكليّا[8].  وقد وقع الانتباه إلى أنّ التقشّف في الميزانيّة، الذي كان نتيجة نقص المداخيل بداية من أواخر السبعينات، لم يعد ظاهرة عابرة وأنّ ميزانية الدولة يمكن أن تبقى في حالة عجز لسنوات طويلة في انتظار فترة من الرخاء قد لا تأتي عاجلا. لذلك لوحظ أنّه في العقدين الأخيرين، تمّت العودة إلى تصوّر حسابي للتوازن في الميزانية[9] وذلك تحت ضغط المؤسسات المالية الدولية (كالبنك العالمي وصندوق النقد الدولي) ولكنّ الأمر أكثر وضوحا بالنسبة إلى الاتحاد الأروبي أين تحوّل إلى التزام قانوني ممّا يرفعه إلى مرتبة مبدأ من مبادئ الميزانيّة. لكنّ هذا التوازن المقصود يتميّز عن المفهوم الذي كان سائدا في القرن التاسع عشر ويفضّل البعض تسميته بالانضباط في الميزانية.

جاء الفصل 4 من المعاهدة المؤسسة للمجموعة الأروبية الموقّعة بماستريخت في 7 فيفري 1992 ليضع التزاما على عاتق الدول الأعضاء لتفادي العجز المشطّ في الميزانيّة. وقد وقع توضيح هذا الالتزام في البروتوكول المرفق رقم 20 حول الإجراءات الخاصة بالعجز المشط الذي يضع في فصله الأوّل حدّين: 3%  للعلاقة بين العجز العمومي (المتوقّع أو الفعلي) والناتج الداخلي الخام حسب أسعار السوق و60%  للعلاقة بين الدين العمومي والناتج الداخلي الخام حسب أسعار السوق. ومع التغييرات الحاصلة مع اتّفاقية لشبونة لسنة 2007، تمّ الإبقاء على نفس هذه القواعد في الفصل 126 من الاتّفاقية حول سير الاتّحاد الأروبي والبروتوكول المرفق عدد 12 لسنة 2008.

وقد تمّ تأكيد هذا التمشّي مع عهد النموّ والاستقرار المتكوّن من قرار للمجلس الأروبي بتاريخ 17 جوان 1997 ولائحتين للمجلس بتاريخ 2 جويلية 1997. تمّت المصادقة على هذا العهد بدفع من ألمانيا وكان يهدف إلى التسريع في إجراءات الخاصة بالعجز المشط وتوضيح مفهوم التجاوز الاستثنائي والوقتي وتأطير سلطة اتّخاذ عقوبات.

دفعت تنافسية الأنظمة المالية الدول إلى إعادة النظر في مالياتها العموميّة. وبشكل أدقّ فإنّ الإطار النيوليبرالي الذي انخرط فيه الاتحاد الأروبي يجبر الدول الأعضاء على التحكّم في نفقاتها العموميّة. ولم يعد الأمر متعلّقا بمجرّد توجيهات اقتصاديّة، بل بقواعد اجباريّة مكرّسة عبر معاهدات منذ 1992[10]. ولكن إجباريّة القاعدة تظلّ مرتبطة بنجاعة العقوبات المتّخذة في حال مخالفتها، وهو ما يبدو أنّ القواعد الأروبية تفتقده. والمثال الفرنسي واضح في الدلالة على ذلك. فرغم أنّه تمّ الشروع في إجراء ضدّ فرنسا بسبب العجز المشط في ميزانيّتها، فإنّ المجلس الأروبي رفض توجيه تنبيه إلى هذا البلد في 2003. وأمام حالات مماثلة (لا تقتصر على فرنسا فقط)، يتساءل البعض عن جدوى عهد النمو والاستقرار[11]. ورغم أنّه تمّ تعديل هذا العهد في 2005 في اتّجاه التخفيف من صرامة بعض إجراءاته، فإنّ هذا لم يمنع من حدوث أزمة الدين العمومي اليوناني. وفي سنة 2013، كانت هناك 17 دولة من جملة 28 دولة عضو في الاتحاد الأروبي لا تحترم شروط ماستريخت[12].

ورغم هذه المشاكل، فإنّ المعايير الأروبيّة عممّت في عدّة أنحاء من العالم، ذلك أنّ البحث عن التوازن في الميزانيّة، أو حتّى الفائض، أصبح ضمانا للصحّة المالية الجيّدة للهياكل العموميّة[13] وهو ما يبدو أنّ الدولة التونسيّة انخرطت فيه، وهي المرتبطة بعقد شراكة مع الاتحاد الأروبي،  قبل الثورة. ففي خطاب للوزير الأوّل بمناسبة تقديم قانون الميزانية لسنة 2009، تمّ التعبير عن النيّة في الإبقاء على العجز في الميزانية دون 3%  من الناتج الداخلي الخام وحجم الدين العمومي في حدود %45,4 من الناتج الداخلي الخام، ممّا يستوفي معايير ماستريخت[14].  أمّا بعد الثورة، فقد ارتفعت  هذه النسب ليصل العجز إلى 5,7  والدين العمومي إلى 49,1 بالمائة من الناتج الداخلي الخام عند المصادقة على قانون المالية لسنة 2014[15]  أي أنّ الدين العمومي مازال تحت  الحدّ الأقصى الأروبي في حين تكاد نسبة العجز تكون ضعف المعايير الأروبية.

غير أنّه يجدر التذكير أنّ هذه الأرقام تتعلّق بما وقع الترخيص فيه من قبل السلطة التشريعيّة، لا بما وقع تنفيذه فعليّا، إذ أنّه لم يقع غلق ميزانيات السنوات الأربع الأخيرة[16] أي أنّ الشعب وممثّليه لا يملكون أيّ فكرة عمّا إذا كان قد تمّ تنفيذ الميزانيات كما وقع الترخيص لها أو أنّ تجاوزات خطيرة قد وقعت. وهذا الفارق الزمني الكبير بين المصادقة على الميزانية وغلقها ينبغي تداركه حتّى يتمكّن ممثّلو الشعب، في أجل معقول وقبل أن يصبح الأوان متأخّرا، من المراقبة الفعليّة للمصاريف العموميّة والتثبّت فعليّا من تحقّق التوازن، وهو ما تنبّه إليه المشرّع الفرنسي منذ 2001 إذ نصّ القانون الأساسي حول قوانين الماليّة في فصله 41 أنّه لا يمكن المصادقة على ميزانية السنة اللاحقة ما لم يتمّ غلق ميزانية السنة السابقة.

———–

الهوامش

[1]↑  TALLINEAU (Lucile), « La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances », RFDA, novembre-décembre 2001, p. 1207.

[2]↑ CHIKHAOUI (Leila), Précis de finances publiques, Tome I : droit budgétaire, Tunis, CPU, 2005, p. 43.

[3]↑ GILLES (William), Les transformations du principe de l’unité budgétaire dans le système financier contemporain, Paris, Dalloz, 2007, p. 275.

[4]↑ Définition de Marcel WALINE, cité par ORSONI (Gilbert), « L’équilibre budgétaire : histoire d’une pratique » in TALLINEAU (Lucile), l’équilibre budgétaire, Paris, Economica, 1994,  p. 14.

[5]↑  JEANRAUD (Claude) & MOESEN (Wim), (Sous la direction de), Gérer l’austérité budgétaire, Paris, Economica, 1990,  p. 9.

[6]↑  SCHICK (Allen), “Adapter les pratiques Budgétaires à la pénurie de ressources” in JEANRAUD (Claude) & MOESEN (Wim), (Sous la direction de),  op. cit., p. 22.

[7]↑ CHIKHAOUI (Leila), op.cit., p. 63.

[8]↑  SCHICK (Allen), Article précité, p. 23.

[9]↑ GILLES (William), op. cit., p. 259.

[10]↑ TALLINEAU (Lucile), « La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances », RFDA, novembre-décembre 2001, pp. 1205-1217.

[11]↑ Gilles(William), op .cit., p. 261↑ .

[12] ↑ انظر الصفحتين:
– Eurostat, «Dette publique brute – % du PIB et millions d’EUR», <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=fr&pcode=tsdde410&tableSelection=1&plugin=0> (وقع الإطّلاع عليها يوم 5/5/2014)

– Eurostat, «Déficit/surplus associée du gouvernement – % du PIB et millions d’EUR », <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=fr&pcode=tec00127&tableSelection=1&plugin=0> (وقع الإطّلاع عليها يوم 5/5/2014))

[13]↑ GILLES (William), op .cit., p 279.

[14]↑ Journal le Temps, Dimanche 23 novembre 2008.

[15]↑ Ministère des finances, « Synthèse des Résultats des Finances Publiques (Budget de l’Etat) », =<http://www.finances.gov.tn/index.php?option=com_content&view=article&id=134&Itemid=304&lang=fr>(وقع الإطّلاع عليها يوم 5/5/2014)

[16]↑ آخر ميزانية وقع غلقها هي ميزانية 2009 وذلك بموجب القانون عدد 6 لسنة 2013 المؤرّخ في 15 جانفي 2009، الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، العدد 7 المؤرّخ في 22 جانفي 2013، ص. 357.

[/et_pb_text][/et_pb_column_inner][/et_pb_row_inner][/et_pb_column][et_pb_column type=”1_4″][et_pb_sidebar admin_label=”Sidebar” orientation=”right” background_layout=”light” area=”sidebar-1″ remove_border=”off”] [/et_pb_sidebar][/et_pb_column][/et_pb_section]